El Fondo del Conurbano ha vuelto

¿Primer paso a una Política Federal de Áreas Metropolitanas?

El reciente acuerdo que modificó el Pacto Fiscal argentino y restituyó a la Provincia de Buenos Aires el Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense (FRHCB, creado en 1992 por Ley Nacional durante la gobernación de Eduardo Duhalde), conocido popularmente como Fondo del Conurbano, dejo pendiente un tema no asumido por la inmensa mayoría de los actores políticos del país. Una mirada cortoplacista oculta bajo la alfombra el problema de una “ciudad sin ciudadanos”, protagonizado por la población que habita en los invisibilizados territorios metropolitanos emergentes.

El resultado de la negociación, positivo en sí mismo, quitó el tope que limitaba la parte que recibe la Provincia de lo recaudado por Ganancias (Artículo 104 de la Ley de Impuesto a las Ganancias), permitiendo que el gobierno provincial reciba significativos recursos que le permitirán afrontar situaciones de inequidad y pobreza estructural que se vienen acumulando en la ciudad extramuros de la Buenos Aires Metropolitana. Esta discusión fue instalada políticamente por el gobernador Antonio Cafiero a fines de los ’80 (“Informe sobre la Problemática Estructural del Conurbano Bonaerense”, 1989) e incorporada presupuestariamente por Eduardo Duhalde en los ’90 con el mencionado Fondo (Danani, C, Chiara, M y Filc, J, 1997).

Ese reconocimiento de que la “deuda interna con el conurbano” constituye un problema de alcance nacional, debido a los fenómenos migratorios que lo originan, se devaluó a partir de que en 1996 se colocó un tope nominal de $650 millones en lo percibido por la Provincia de Buenos Aires (PBA) por el Fondo del Conurbano y, además, la misma Ley de Ganancias excluyó a la PBA del Fondo NBI. El reparto del creciente saldo se realizó entre las provincias restantes, que pasaban por una profunda crisis de financiamiento.

El nuevo Pacto Fiscal permitirá a la Provincia una mayor autonomía para el manejo en forma directa de la relación con los municipios del conurbano y le permitirá en el futuro encarar la problemática de la inequidad y la pobreza reinante en el GBA, tan bien descripta por Agustín Salvia desde el Observatorio de la Deuda Social, interpelando a los sucesivos gobiernos de turno (UCA, diciembre 2017).

Pero, retomando la afirmación inicial, si se evalúa la decisión tomada desde el mediano y largo plazo debería considerarse solo como el primer paso del reconocimiento por el Estado de un problema más que evidente. Desde esta posición, la sociedad civil, las instituciones y fundamentalmente la clase política debieran dar un segundo paso reconociendo la cuestión metropolitana “más allá de la Ruta 6” (límite aproximado de la Buenos Aires Metropolitana, aplicando una definición funcional aceptada por los especialistas) y afrontar sabiamente el futuro:

  • por una parte. que la cuestión metropolitana argentina no termina en la Buenos Aires Metropolitana, aunque cuantitativamente sea una porción considerable (1/3 de la población nacional) sino que existen en el país otras aglomeraciones urbanas metropolitanas que vienen acumulando en proporciones alarmantes carencias y privaciones de sus habitantes.
  • y en segundo término, la cuestión metropolitana nacional, además de su incorporación en las cuentas nacionales, debe ser reconocida como una deuda en la gestión que permita una aplicación efectiva de los recursos obtenidos.

Los “nuevos territorios metropolitanos” que desacomodan la geografía institucional decimonónica, localidades compuestas de acuerdo al INDEC (que las mide desde el Censo de 1970), superan las viejas jurisdicciones locales o provinciales, engendrando nuevos problemas urbanos de escala supra-local que originan nuevas competencias en el marco de nuevos espacios de gestión. No se han asumido las consecuencias de largos procesos de cambios en los sistemas productivos rurales o la actividad manufacturera tradicional, que expulsan población de alta dinámica demográfica cuyos individuos pasaron a ser los excluidos en ciudades no preparadas para recibirlos.

Con la finalidad de dimensionar la importancia de la problemática en el país basta con decir que las localidades mayores de 50.000 habitantes, que constituyen el umbral de la aparición de mayores niveles de complejidad funcional (transporte, redes de infraestructura, servicios de salud, servicios educativos, etc.), alojan algo más del 70 % de la población del país (Argentina se caracteriza por un proceso temprano de urbanización, que en 2010 alcanzó al 91 %), ver Figura 2. Pero lo más significativo es que el 60 % de la población reside en asentamientos urbanos con algún grado de complejidad interjurisdiccional, dado que habitan en “localidades compuestas” (LC) de acuerdo a la definición del INDEC.

Una primera caracterización de las localidades de más de 50.000 h. nos muestra que las “localidades simples” (LS), que no presentan problemáticas de interjurisdiccionalidad, si bien son 38 centros solo involucran al 14,7 % de la población del estrato y su talla promedio ronda los 100.000 habitantes, ver Figura 1. El 85,3 % de la población del estrato reside en LC que representan un número de 31 localidades y una talla promedio próxima a los 800.000 habitantes, donde la complejidad funcional ya requiere instrumentos financieros y de gestión superlativos.

Una muy sintética caracterización sociodemográfica de los asentamientos humanos urbanos y rurales del país muestra ciertos perfiles preocupantes de acumulación de problemáticas sociourbanas. El sistema de centros del país, si bien muestra rasgos de maduración en su estrato superior de centros, presenta las mayores Tasas de Crecimiento Medio Anual en el tramo de localidades menores a 50.000 habitantes, y los procesos habituales de envejecimiento y feminización de la población también registran un agravamiento de la condiciones de pobreza y hacinamiento critico en los asentamientos de mayor complejidad funcional e interjurisdiccional del estrato, ver Figuras 3 y 4.

Es muy significativo que desde los asentamientos rurales dispersos hacia los de mayor concentración y complejidad las variables sociodemográficas se asocian, aumentando las relacionadas con la proporción del estrato de mayores edades y porcentaje de mujeres y la disminución de la pobreza y hacinamiento, coincidiendo con los procesos de urbanización mundial. Sin embargo el gradiente de disminución de las condiciones sociales adversas para el sistema urbano nacional se altera en el último tramo considerado (LC) agravándose la situación relativa para sus habitantes, ver Figura 4. 

Las localidades compuestas del país concentran más de la mitad de la población NBI y de la que se aloja en hogares que padecen de hacinamiento crítico. Esto no hace más que poner en evidencia las dificultades en la gestión de ese conjunto de localidades que, por otra parte, cumplen un rol clave en la escala regional en todo el territorio del país.

Históricamente se registraron algunos intentos de institucionalidad metropolitana (Regionalización, 1970, Cooperación Intermunicipal, 1985, etc.) pero no alcanzaron a superar un período de gobierno; la organización federal del Estado argentino es una fuerte restricción para alcanzar un formato que reúna condiciones de constitucionalidad. Recientemente el Programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI) del BID, puesto en marcha en 2012, ha incorporado el concepto de Proyectos Interjurisdiccionales, promoviendo mecanismos financieros y de gestión para problemáticas metropolitanas. Por otro lado los antecedentes de la Ley Provincial N° 13532/2016 de Creación de Áreas Metropolitanas de la Provincia de Santa Fe y la creación de la Comisión Consultiva Área Metropolitana de Buenos Aires (COCAMBA, 2016) constituyen pasos confluyentes en ese camino. Es necesario crear un marco legal nacional, que ya constituye una realidad en México y Brasil, para propiciar la creación de áreas metropolitanas que faciliten la gestión de estos nuevos territorios y garanticen la financiación de la resolución de las problemáticas que la creciente complejidad funcional e interjurisdiccional genera en el nuevo mapa urbano post-metropolización.

 

Resumen de los temas metropolitanos del período analizado

En este trimestre, además de la cuestión destacada del FRHGB, ver Cuadro 1, se destacan situaciones relacionadas con: 1) el futuro de la Movilidad Urbana en las ciudades y los avances en la BAM, y 2) la evolución de la situación social metropolitana (ver los detalles en Anexo I, Cuadros Nº 2, 3 y 4).

APA

 

El autor es Coordinador General del Observatorio Urbano Local – Buenos Aires Metropolitana (OUL-BAM), CIHaM/FADU/UBA. Es autor de Metrópolis Argentinas.

 

Ver en nuestro número (2)156 y anteriores los informes trimestrales anteriores de la serie de Artemio Abba que café de las ciudades publica en relación a los avances y/o retrocesos de la institucionalidad y gestión de la Región Metropolitana de Buenos Aires.

 

Definiciones del INDEC

De acuerdo a un criterio físico, una localidad se define como “una porción de la superficie de la tierra caracterizada por la forma, cantidad, tamaño y proximidad entre sí de ciertos objetos físicos artificiales fijos (edificios) y por ciertas modificaciones artificiales del suelo (calles) necesarias para conectar aquellos entre sí”. Es decir, “la localidad se concibe como concentración espacial de edificios conectados entre sí por una red de calles”. Este es el criterio implícito en todos los censos argentinos, que se explicita a partir del Censo de 1991.

Las localidades se clasifican en simples o compuestas. Las localidades compuestas también reciben el nombre de aglomerado.

Localidad simple: se extiende íntegramente sobre una sola jurisdicción política, es decir que no está atravesada por ningún límite de departamento o partido, ni de gobierno local.

Las localidades compuestas intraprovinciales son aquellas que se extienden sobre el territorio de dos o más departamentos o partidos o aquellas que se extienden sobre más de un gobierno local dentro del mismo departamento. Las localidades compuestas interprovinciales son aquellas que se extienden sobre el territorio de dos o más provincias. A los efectos de esta definición se considera a la Capital de la República como si fuera una provincia.

Componente: porción de una localidad compuesta o aglomerado que se extiende sobre un solo departamento o partido, y sobre una sola área de gobierno local.

México: 31/01/2017; Lineamientos de Operación del Fondo Metropolitano.

1.     Los Lineamientos de Operación del Fondo Metropolitano establecen los criterios y el proceso para la aplicación, erogación, seguimiento, control, evaluación, rendición de cuentas y transparencia de los recursos que con cargo a este Fondo se entregarán a las entidades federativas, los cuales tienen el carácter de subsidios federales.

2.     Los recursos federales del Fondo Metropolitano que se transfieran a los gobiernos de las entidades federativas en las que se delimitan o donde están ubicadas las zonas metropolitanas se deberán administrar a través de un fideicomiso de administración e inversión para cada una de dichas zonas.

3.     Las entidades federativas podrán emitir lineamientos complementarios que contribuyan a la adecuada aplicación de los recursos federales del Fondo Metropolitano, sin contravenir estos Lineamientos de Operación y demás disposiciones jurídicas aplicables.

4.     Corresponderá a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto de la Unidad de Política y Control Presupuestario, la interpretación de los presentes Lineamientos, así como resolver los casos no previstos en los mismos.

Brasil: Estatuto de la Metrópolis, Presidencia de la República, Ley nº 13.089, 12 de enero de 2015. Esta Ley establece directrices generales para la planificación, la gestión y la ejecución de las funciones públicas de interés común en regiones metropolitanas y en aglomeraciones urbanas instituidas por los Estados, normas generales sobre el plan de desarrollo urbano integrado y otros instrumentos de gobernanza interfederativa, y criterios para el apoyo de la Unión a acciones que involucren gobernanza interfederativa en el campo del desarrollo urbano, con base en los incisos XX del art. 21, IX del art. 23 y I del art. 24, en el artículo 3º del art. 25 y en el art. 182 de la Constitución Federal.

 

Bibliografía

Arcuri, Antonio, (2017),  “El Fondo del Conurbano, otra oportunidad para el desarrollo”, Diario Info Región, 29 de noviembre de 2017.

Danani, C, Chiara, M y Filc, J, (1997), “El Fondo de Recuperación Histórica del Conurbano Bonaerense / Una aproximación macroestructural”, Instituto del Conurbano, Universidad de General Sarmiento, septiembre de 1997.

El Cronista Comercial, (2017), “Solucionar la pobreza y la inequidad en el conurbano bonaerense”, 08/12/2017, Nota - Sup. Gobierno & Intendencias - Pág. 2

Rubino, Oscar, (1989), “Informe sobre la Problemática Estructural del Conurbano Bonaerense”, Plan Trienal 1989-91, 1989.

UCA, (2017), “ANÁLISIS MULTIDIMENSIONAL DE LA SITUACIÓN DE POBREZA EN HOGARES DESDE UN ENFOQUE DE DERECHOS. ARGENTINA URBANA: 2010-2017”, Observatorio de la Deuda Social Argentina (ODSA), Universidad Católica Argentina (UCA), Diciembre 2017

 

ANEXOS

 

Los mundos sociales de las torres de Buenos Aires: “las cosas no son tan así”…

Prefacio a Fronteras urbanas, de Eleonora Elguezabal

Christian Topalov

La política en la violencia y lo político de la seguridad

Un elemento fundamental en la construcción y el ejercicio del poder

Fernando Carrión M.

Terquedad Campo de Mayo

Una mirada arrabalera a Buenos Aires

Mario L. Tercco

Sobre La Caverna, de José Saramago

Una mirada al urbanismo distópico del siglo XXI

Juan Camilo Vargas

¡Justo lo que necesitábamos! Otro manifiesto sobre nuestro futuro urbano

Declaración de Kuala Lumpur sobre las Ciudades 2030

Foro Urbano Mundial

menu
menu