De la asepsia de los instrumentos urbanísticos a la ciudad real

Reflexiones e interrogantes a partir de un proyecto para el área central de Rosario.

¿De qué manera un proyecto “de parcelas” aporta o atenta a un modelo de ciudad que se pretende construir?

Los marcos más flexibles para la planificación urbana, pensados para una ciudad mejor para todos, ¿favorecen a la ciudad o a los especuladores?

¿Qué tipo de actores y capacidades públicas requieren estos instrumentos para que los beneficios sean colectivos y no apropiados por los poderes locales de siempre?

En esta búsqueda de conciliar el interés público con el interés particular, ¿cuánto resulta suficiente para el privado y que se está dispuesto a ceder-pagar desde lo público?

Desde hace un tiempo el recupero de plusvalías urbanas se planteó como uno de los instrumentos más innovadores y progresistas. ¿Es así?

¿De qué manera se instalan estos temas en la Agenda pública para que sea parte del interés colectivo y salga de los espacios opacos de las decisiones-acuerdos políticos?

Veamos, en un caso que se discute actualmente en Rosario, los hechos, los instrumentos, cómo actúan los medios de comunicación, algunas reflexiones e interrogantes y algunas recurrencias llamativas.

 

Los hechos

Un proyecto inmobiliario en el Área Central de Rosario (provincia de Santa Fe, Argentina) utiliza instrumentos de gestión urbana que permiten acordar indicadores especiales. Se elabora una propuesta conjunta municipio-desarrollador, que debe ser refrendada por el Concejo Municipal.

El expediente entra al cuerpo legislativo, un grupo de concejales advierte sobre la magnitud del emprendimiento y solicita que pase por la Comisión de Ecología. La discusión en el recinto le da visibilidad al tema, los medios locales cubren la noticia.

 

Los instrumentos urbanísticos

Rosario tiene una rica historia de planificación estratégica, urbana y sectorial. Con mayor o menor éxito según los casos, ha intentado incorporar nuevas herramientas para la gestión del territorio.

Sobre el Área central de la ciudad concurren algunas, como la recuperación de la costa central con un carácter público significativo. Las políticas de preservación del patrimonio urbano cuyas construcciones de mayor valor se encuentra en el sector. Las de movilidad, basada en tres criterios centrales: priorizar el transporte público, desalentar el uso del automóvil y promover la movilidad no motorizada -se propone restringir el ingreso del auto al centro. Junto a ellas se redujeron los indicadores de edificabilidad con alturas máximas de 23 m.

Para algunos sitios específicos, grandes parcelas vacantes o de posible renovación, se quitaron los indicadores para favorecer el desarrollo de proyectos especiales que ayuden a renovar y revitalizar el área central.

 

El interés inmobiliario

En los últimos días se conoció un proyecto para una de esas áreas con indicadores a convenir. La propuesta incorpora cuestiones interesantes como la cesión de espacio público y la posibilidad de atravesamiento de la manzana tradicional, que coincide con la idea de revitalización y renovación del sector. La propuesta incorpora tres torres de 37, 66 y 85 metros de altura respectivamente. En total conforman un emprendimiento de 40.000 m2 aproximadamente.

Siguiendo la información periodística (Rosario 12), el proyecto se presenta como torres de viviendas (para favorecer la residencia en el área central) pero en los usos admitidos se incluyen otros como oficinas, bares, teatros, cines, sala de exposiciones, consultorios, sedes consulares, gubernamentales, institucionales y educativas. Se define como una propuesta “pionera”, como “nodo de actividades diversas”, con terrazas verdes y utilización de energías renovables.

 

Los medios de comunicación

A partir del debate en el Concejo, el proyecto tomó estado público y se sucedieron las notas en los medios locales. Particularmente el diario La Capital (principal medio de la ciudad) dedica en la edición del domingo “tres páginas” para hablar del proyecto. El mismo es ilustrado por dos imágenes “peatonales” del emprendimiento.

En ningún momento aparece la imagen publicada por el otro diario local, que da cuenta de la escala de las torres, uno de los temas centrales de debate.

El mismo artículo presenta tres opiniones favorables a la iniciativa: la de funcionarios de la Municipalidad, autoridades de la Universidad y de la Asociación Empresaria. No se incorporan opiniones críticas o de alerta.

En medios radiales que corresponden al mismo grupo empresario que el diario, el desarrollador tuvo espacio para explicar el proyecto, plantear que ellos pretendían hacer un shopping, pero que “cedieron” ante el municipio para llegar a este proyecto más “amigable” y que deja un 50% de terreno libre para uso público. Que trabajaron mucho, que está todo acordado con el municipio y que seguramente el Concejo lo aprobará.

Los concejales que se manifestaron a favor de proyecto coinciden en que aporta a la revitalización del área central, porque incorpora viviendas de carácter permanente.

 

Reflexiones e interrogantes

¿De qué manera un proyecto “de parcelas” aporta o atenta a un modelo de ciudad que se pretende construir?

Los indicadores de edificabilidad para el centro de Rosario se redujeron, se bajó el FOS (Factor de Ocupación de Suelo), se bajó la altura (23m), se incrementaron las dimensiones de patio para evitar un segundo bloque y en el caso de que éste exista es de menor altura. Más allá de las dificultades de implementación del PIM (Plan Integral de Movilidad), la idea es restringir el uso del automóvil particular y desalentar su ingreso al centro de la ciudad. Al mismo tiempo se ha intervenido en algunas calles, consolidando el transporte público y generado zonas calmas con ampliación de veredas y reducción de calzadas.

Estas medidas dan una idea de lo que se pretende para el centro, mantener su vitalidad, bajar su edificabilidad, dar agilidad al transporte público y restringir el uso del automóvil particular.

Quienes acuerdan con la iniciativa han puesto en relieve dos cuestiones. Una plantea que al incorporar viviendas permiten que la gente siga habitando el centro (cuestión no garantizada, recordemos vivienda vacías, modelos Condo-Hotel y efectos Airbnb) y la otra que se revitaliza el centro, ya que se habilita como un “nodo de actividades especiales”.

Es en esta figura en la que es importante detenerse. Se están habilitando dentro de los 40.000 m2 usos diversos tales como: oficinas, bancos, gimnasio, comercios, salas de conferencia, teatros, sedes consulares, gubernamentales, etc.

Estas tipologías actúan a modo de “enclave”, un sitio que funciona hacia adentro, garantizando usos, confort y seguridad en un mismo espacio. Los enclaves son tipologías conocidas; los hay comerciales (shopping centers), hoteleros (ciudades del Caribe y algunos casos nacionales como el de Río Hondo) y en este caso lo que los desarrolladores refieren como “propuesta pionera”, un enclave vertical de usos diversos en un centro urbano.

Hay una constante en los enclaves, y es el desinterés por la ciudad. Son un punto de llegada para que luego todo suceda en su interior.

Si esto es así (hipótesis), la llegada será en auto (que pretendemos desalentar) y revitalizaremos el interior del emprendimiento, cuando en realidad lo que se pretende revitalizar es la calle. Los usuarios de estos proyectos no son generalmente los que habitan el lugar, sino los que acuden a él “… cual tribu cazadora, extraen su sustento para regresar al sitio segregado de pertenencia” (siguiendo a Edward Soja en Postmetrópolis).

Si no es este último el modelo de ciudad al que se aspira (y de hecho las políticas municipales parecen proponer otra cosa) entonces no parecería adecuado tomar el proyecto como viene. Es imprescindible revisarlo, para darle escala acotada y usos adecuados.

La revitalización que se pretende es a nivel peatonal, en el espacio público, en el de convivencia, en el que hace que la ciudad se vea vivible, habitable, amable y compartida.

¿Los marcos más flexibles para la planificación urbana, pensados para construir una ciudad mejor para todos, favorecen a la ciudad o a los especuladores?

¿Qué tipo de actores y capacidades públicas requieren estos instrumentos para que lo beneficios sean colectivos y no apropiados por los poderes locales de siempre?

La planificación tradicional, indicativa, rígida, no ha sido una buena herramienta para que las ciudades sean un sitio mejor, más ordenado, inclusivo y sustentable. La incorporación de herramientas más flexibles, que permiten marcos de referencia claros pero en donde hay alternativas o variables, es un paso adelante.

Pero es necesario reconocer que esos instrumentos se dan en un contexto y una cultura de gobierno y gestión. Hay puntos de partidas naturalizados, como que el actor privado debe en todos los casos maximizar sus beneficios (algunos llaman voracidad). Por otra parte, ciertas conductas públicas, que no siempre se asumen como autoridad local con competencia para regular los usos del suelo, una tendencia a evitar el conflicto y darle un tratamiento especial a todo lo que se enuncie como inversión para la ciudad (no en todos los casos real).

Solo a modo de cita confidencial, los mismos funcionarios reconocen: “es lo mejor que pudimos acordar, querían mucho más”.

Es en este punto en donde el interrogante “técnico” es más grande; si no contamos con la fortaleza institucional para negociar desde una posición de autoridad pública, ¿es correcto habilitar instrumentos que ofrezcan esa posibilidad? Si el argumento central es que de este modo podemos obtener intervenciones que mejoren la situación colectiva de la ciudad y en la práctica solo mejoramos la ecuación económica del emprendimiento, ¿para qué lo hacemos?

En esta búsqueda de conciliar el interés público con el interés particular, ¿cuánto resulta suficiente para el privado y que se está dispuesto a ceder-pagar desde lo público?

Está claro que si lo que pedimos es que el propietario ceda parte de su predio para el uso público, atravesar la manzana, generando atractivos, otra espacialidad y recorrido, estas cesiones deben ser compensadas por una “cuota” mayor de edificabilidad.

Y ahora la pregunta… ¿“cuál es la dimensión de la cuota”? Si el indicador general para la zona es de 23 m, ¿es correcto llevarlo a 85 m? ¿Por qué no es 30, 100 o 150 m? ¿Cuánto es suficiente, razonable de beneficio para el desarrollador? ¿Cuál es aporte real que el proyecto le significa al colectivo para poder estimar lo que la ciudad está dispuesta a compensar o a ceder para que ese emprendimiento se concrete?

Es necesario estar atento con las áreas centrales, para que sostengan su nivel de actividad, dinamismo y residencia. El área central de Rosario presenta algunos signos de debilidad pero no en este sitio, por lo cual el aporte del proyecto es revitalizar lo que hoy es vital. Es más, si seguimos concentrando esos proyecto de revitalización en un mismo sector tal vez estemos contribuyendo a que los sectores más deteriorados sigan estando de ese modo o se profundice su situación, con lo que estaríamos logrando el efecto contrario al que buscamos.

Hemos aprendido como práctica urbanística la importancia de la localización de equipamientos y servicios en sectores deteriorados. La idea de “acupuntura urbana”, de un cierto “urbanismo de precisión” para que las cosas sucedan en el sitio donde deban suceder y no donde el desarrollador tiene el terreno.

Desde hace un tiempo el recupero de plusvalías urbanas se planteó como uno de los instrumentos más innovadores y progresista. ¿Es así?

El tema de las plusvalías ocupa un espacio importante en el debate de las políticas urbanísticas. Desde una perspectiva más progresista, como la posibilidad de recuperar parte de la renta inmobiliaria de las áreas “exitosas” de la ciudad, trasladándolas a otra de mayor vulnerabilidad. Desde la mirada de los desarrolladores, como una nueva “traba” para la actividad de la construcción, que “roza” la inconstitucionalidad (según los mismos actores).

De estas cuestiones es más lo que se ha escrito y debatido que lo que se ha implementado. Rosario es uno de los casos en que se ha avanzado en el tema. Por lo tanto es interesante conocer cuál es la ecuación que presenta este caso.

El incremento de edificabilidad que propone el proyecto es de un 70% sobre los indicadores generales para el área (24.000 m2 según el indicador de base, 40.800 m2 el resultante). La compensación acordada es de veintiún millones quinientos mil pesos ($21.5M).

El monto en valores absolutos es importante, pero complementémoslo con otros “dos detalles”.

1-Se descuenta de ese monto el costo de construcción del espacio público (que redunda como interés propio del proyecto, por lo que no debería tomarse como compensación).

2-Se incluye en este acuerdo un 5% de flexibilidad, por lo que será posible incorporar más de 2.000 m2 extras.

Con un 15% de ese extra el desarrollador cubre la compensación por cambio de indicadores, un porcentaje mínimo de la inversión total.

¿De qué manera se instalan estos temas en la Agenda pública para que sean parte del interés colectivo y salga de los espacios opacos de las decisiones-acuerdos políticos?

Más allá del notorio avance de nuevas tecnologías de comunicación, los medios siguen teniendo peso en la instalación de temas en la agenda local. Dando la voz a uno u otro actor, relegando algunos temas o distorsionando otros.

En este caso llama la atención la magnitud de la respuesta: tres páginas en un domingo, más las ediciones anteriores, junto a notas radiales, con muy escasa presencia de miradas críticas. El mensaje de que “todo es positivo” estaba dirigido a la población en general, y en particular a quienes deben tomar las decisiones.

Es necesario y resultaría saludable que este tipo de proyectos puedan darse con más claridad e información a los ciudadanos y que no quede acotado al Concejo Municipal, en donde la decisión suele estar atravesada por otras variables que no están directamente con el tema a tratar.

Sería auspicioso que este debate se relacione con el modelo de ciudad que se pretende y decidir en consecuencia si conviene, no conviene o si debe tener modificaciones.

Para ello, los genuinos representantes del pueblo podrían recurrir a otros actores y especialistas para que den su opinión para este y otro proyectos que están en debate. Cada decisión que se toma nos acerca o nos aleja al modelo de ciudad que pretendemos.

Rosario es una gran ciudad, con grandes problemas; por lo tanto, errar en las respuestas no sería lo más adecuado.

 

Algunas recurrencias llamativas.

En lo personal no adhiero a las teorías conspirativas; es más, intento alejarme de ellas. No obstante, eso no debe impedir observar una serie de acontecimientos que pueden, según se lea de manera aislada o conjunta, encender alguna señal de alerta,

- La Comisión de Ecología, por donde ahora pasará el proyecto y que fue inicialmente excluida, es la misma que hacia finales del año pasado propuso la Ordenanza de prohibición del uso del glifosato en ejido de la ciudad de Rosario. Esa Ordenanza fue aprobada por unanimidad y luego se intentó retirar, modificar, vetar, luego de unas intensas operaciones mediáticas y “presenciales” de la Bolsa de Comercio, la Sociedad Rural y otras organizaciones preocupadas por el impacto de la medida. Según sus propias declaraciones, no por lo que afecta a Rosario específicamente (queda poco suelo rural dentro del ejido) sino por el efecto demostración y simbólico de la misma en el centro de producción y comercialización sojero más importante del país. Las fuerzas políticas que intentaron dar marcha atrás con la Ordenanza son las que ya adelantaron su posición favorable al proyecto.

- Hace un año atrás, el Concejo Deliberante, con el aval de las mismas fuerzas políticas, aprobó en un trámite express una excepción a la ordenanza de preservación del patrimonio arquitectónico para que la Bolsa de Comercio de Rosario pueda construir un edificio de oficinas demoliendo el existente.

En una nota del diario local (La Capital) el proyecto se presenta como “el primer edificio sustentable de la ciudad y la región… diseño innovador e inteligente, respetuoso por el medioambiente con los últimos avances tecnológicos constructivos… Contará con almacenamiento y reciclado de aguas, uso de energía renovable… vidrios térmicos, sistemas lumínicos inteligentes… áreas verdes (en fachada y terraza), que colaborarán para absorber ruidos, capturar polvos y regenerar oxígeno. Y prometen que será un pulmón verde que le sumará movimiento al microcentro, un sector urbano que lo necesita”.

El nombre de un ex presidente de la Bolsa de Comercio de Rosario aparece citado en el grupo de desarrolladores del proyecto en debate.

La aprobación de la “descatalogación” del edificio de valor patrimonial, para su demolición y reemplazo por la nueva edificación, disparó una serie de nuevo pedidos de excepción a la norma de preservación.

- El mismo diario que dedicó tres páginas de su edición dominical al proyecto en cuestión es parte (o principal actor) de un grupo de desarrolladores que cuenta con 250 has para urbanizar en el Noroeste de la ciudad. Esta tierras eran inundables y no urbanizables hasta que el estado provincial realizó un serie de obras de infraestructuras que evitan las inundaciones y da posibilidad de urbanizar el área. Desalojos e intimidación a los residentes informales, juicios y presiones a productores, conformación de organizaciones vecinales falsas, publicación de información distorsionada en los medios locales, caracterizaron todo este proceso. Hoy se encuentra para tratamiento en el Concejo un proyecto concertado para dicho sector.

Como dice un amigo, “que yo sea paranoico no quiere decir que no me persigan”.

RM - Rosario, mayo de 2018

El autor es arquitecto y urbanista. Es Director de Proyecto del Instituto de Gestión de Ciudades (IGC).

De su autoría, ver la nota Preservar la ciudad, preservar el producto. Sobre la Reforma del Código Urbano de Rosario, en nuestro numero 59 (septiembre de 2007).

 

Sobre Rosario, ver también entre otras notas en café de las ciudades:

Número 33 | Lugares 
La construcción de Rosario (I) | Una ciudad "inevitable" en tiempos de renovación. | Marcelo Corti |

Número 34 | Arquitectura de las ciudades 
La construcción de Rosario (II) | Arquitectura e Identidad, pragmatismo y poesía. | Marcelo Corti |

Número 82 | Lugares (I) 
Aguafuertes rosarinas | Bitácora de un día (de las márgenes al centro) | Marcelo Corti |

Número 82 | Arquitectura de las ciudades 
Sueños de plaza | Refundación poética y afectiva del paisaje cultural de Rosario | Ana Valderrama

Número 119 I Planes de las ciudades
Los Grandes Proyectos Urbanos I La experiencia de la ciudad de Rosario, Argentina I Por Mirta Levin

 

Sobre recuperación de plusvalías y otros instrumentos de política urbanística:

Número 1 I Entrevista a Raquel Rolnik 
"La misión del urbanismo es redistribuir riqueza y enfrentar la exclusión" I El Estatuto de las Ciudades, el Plan Director de San Pablo, y los nuevos instrumentos del urbanismo brasileño. I Por Marcelo Corti 

Número 20 I Economía de las ciudades 
Ahora existen mecanismos para corregir las distorsiones del mercado” I Entrevista a Samuel Jaramillo: la gestión del suelo urbano en Latinoamérica. I Marcelo Corti 

Número 23 I Economía de las ciudades
El impuesto predial como instrumento de urbanización I Los mitos sobre la política del suelo en Latinoamérica, en una entrevista con Martim Smolka. I Martim Smolka

 Números 35, 36 y 37 I Economía de las ciudades
Instrumentos para la recuperación de plusvalías en Bogotá (III y III y última) I Marco teórico y experiencias internacionales I Recuperación de plusvalías en Colombia  I Instrumentos, estudio particular de un caso y conclusiones. I Gloria Henao González

 Número 80 I Economía de las ciudades 
Sobre la captación de plusvalías urbanísticas I Una herramienta para la construcción de ciudades más justas y sustentables I Por Grisela García Ortiz

Número 120 I Planes y Política de las ciudades 
Ley de acceso justo al Hábitat I Fundamentos del proyecto bonaerense I Por Alberto España, Marcelo Saín, Alicia Sánchez y otros.

 Número 153+ I Economía de las ciudades (II)  
Parques industriales en la Provincia de Buenos Aires I ¿Otra oportunidad perdida para el recupero de plusvalías? I Por Guido Ingrassia

Número 154+ I Economía y Política de las ciudades
Las herramientas urbanísticas financieras en la gestión del ordenamiento territorial I Prospectiva geopolítica y territorial I Por Martín Sánchez

 

Y sobre recuperación de áreas centrales, ver en nuestro número 157-158 la entrevista a Pablo Trivelli sobre La recuperación demográfica de la comuna de Santiago. Volver al centro: razones e interrogantes de una política pública exitosa.

Comentarios al nuevo proyecto de Código Urbanístico de Buenos Aires

Un análisis crítico de la legislación urbanística argentina (XXI).

Marcelo Corti

Produciendo Buenos Aires

Procesos urbanos e interrogantes rumbo a otra agenda urbana.

Guillermo Jajamovich, Norberto Spirtu Barros y Rafael Gentili

Del “foquismo” urbano a la ciudad como “sistema”

El rol de los centros de las grandes ciudades.

Artemio Pedro Abba

El Parque Agrario del Este de Córdoba

Una estrategia para el control del crecimiento en la transición urbana-rural.

Estudio Estrategias

Juarenses

Deseconomías de aglomeración y vulnerabilidad ciudadana.

Marcelo Corti

Modernidad crítica, modernidad parásita

El ajuste cultural a lo que ocurre.

Luis Elio Caporossi

Densificar “desdensificando”

Las huellas del urbanismo moderno en el proyecto de Red de Autopistas Urbanas de la última dictadura.

Ignacio Ariel Wonsiak

Terquedad incineradora

Una mirada arrabalera a Buenos Aires

Mario L. Tercco

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